Combate ao terrorismo ou aplicação de sanções aos Estados inimigos?

Para obter dados que seriam utilizados para evitar ações terroristas, os EUA firmaram um acordo com a UE. As informações são produzidas pela SWIFT, que acabou sendo um instrumento de imposição de sanções

Armando Sartori

As sanções econômicas são, provavelmente, o principal instrumento de pressão dos EUA quando se trata de litígios sérios com outros países – excetuando, é claro, a ameaça de guerra, utilizada em última instância. Para que as sanções econômicas sejam aplicadas de forma eficaz, os EUA recorrem às sanções financeiras, por meio das quais impedem a transferência de recursos do e para o país-alvo das sanções comerciais. Assim dificultam, de forma geral, os pagamentos de exportações e importações de bens e serviços em que os inimigos estejam, de alguma forma, envolvidos.

A aplicação das sanções financeiras está a cargo do Escritório de Controle de Ativos Estrangeiros (OFAC, na sigla em inglês), agência do Departamento do Tesouro, que atua coordenadamente com o Departamento de Estado e outras instâncias do governo. O OFAC mantém uma lista de entidades – indivíduos, empresas e outras instituições – que são alvo das sanções. E atua pressionando bancos sob jurisdição americana a consultarem tal lista para impedir que os que dela constam efetuem transações financeiras. Bancos estrangeiros também costumam submeter-se, consultando a lista e informando o OFAC, certamente por temerem represálias por parte dos EUA.

A comunicação dos bancos ao OFAC se dá em tempo real, quando da solicitação das operações. Os EUA também têm aceso a outro tipo de dado das transações financeiras internacionais – trata-se das informações armazenadas pela Sociedade para Telecomunicações Financeiras Interbancárias Globais (SWIFT, na sigla em inglês), uma rede, sediada na Bélgica, à qual se conectam os principais bancos e demais instituições financeiras que atuam no mercado internacional. A SWIFT não realiza pagamentos ou transfere recursos, apenas trata os dados dos diferentes sistemas empregados pelas diferentes instituições financeiras de forma que sejam compatíveis entre si, o que facilita e acelera extraordinariamente as transações.

A SWIFT foi criada em 1973 por mais de 200 bancos de 15 países e funciona como uma cooperativa. Até sua criação, quando a SWIFT iniciou a operação de seu sistema utilizando computadores, o telex era o principal instrumento de comunicação empregado nas transações internacionais. A partir daí, a SWIFT acumulou um precioso banco de informações, com nomes, dados da conta bancária, endereços datas das operações etc. dos envolvidos nas transações financeiras internacionais – indivíduos e empresas.

Desde agosto de 2010, o acesso dos EUA a essas informações é regulado por um acordo com a União Europeia (UE). O acordo foi elaborado após, em 2006, a imprensa americana ter revelado que os dados da SWIFT eram passados, secretamente, ao Departamento do Tesouro desde 2001, após os atentados do 11 de Setembro. No início, quando as autoridades americanas buscavam formas para impedir o financiamento da Al Qaeda – a organização responsável pelos atentados – os executivos da SWIFT passaram a fornecer as informações solicitadas mediante intimações apresentadas pelo Departamento do Tesouro. De acordo com reportagem publicada no diário The New York Times em junho de 2006, houve uma disputa, envolvendo a Agência Central de Inteligência (CIA) e a Agência Nacional de Segurança (NSA, na sigla em inglês), mas acabou prevalecendo a decisão de encarregar o Departamento do Tesouro da missão, e assim foi criado o Programa de Detecção do Financiamento do Terrorismo (TFTP, na sigla em inglês), igualmente mantido sob sigilo. De acordo com o jornal, o programa funciona de forma “significativamente diferente da prática típica que o governo utiliza para obter registros financeiros dos americanos”. “Os funcionários do Tesouro não utilizam mandados judiciais ou intimações para examinar transações específicas, mas sim intimações amplas, que fornecem milhões de registros”.

Passado o impacto inicial dos atentados, os executivos da SWIFT teriam, segundo o diário americano, se tornado receosos sobre a utilização dos dados que forneciam, alegando que as regulamentações quanto ao sigilo de transações financeiras estariam sendo violadas. O governo americano, então, teria se tornado mais rigoroso no sentido de garantir que os dados fornecidos seriam utilizados somente para os fins do TFTP. A essa altura, as informações do SWIFT estavam guardadas em servidores localizados nos EUA e em território europeu, que eram espelhados, isto é, mantinham exatamente os mesmos dados. O que significava que o TFTP tinha acesso também às transações efetuadas entre europeus (atualmente, a SWIFT mantém servidores separados para operações em território americano e europeu).

A partir das revelações feitas pelos jornais americanos, o governo da Bélgica iniciou uma investigação a respeito, a qual concluiu, em setembro de 2006, que a SWIFT, “por anos, secreta e sistematicamente, transferiu massivamente grande quantidade de dados pessoais para vigilância, sem base legal efetiva clara e sem controle independente, como exigem as leis da Bélgica e da União Europeia”.

Diante dessa constatação, teve início a negociação que redundou no acordo de 2010. Pelos termos do acordo, os dados de mensagens relativos a transferências financeiras e dados conexos armazenados na União Europeia (UE) pela SWIFT e outros fornecedores de serviços de mensagens de pagamentos internacionais serão fornecidos “ao Departamento do Tesouro dos EUA exclusivamente para efeito de prevenção, investigação, detecção ou repressão do terrorismo ou do seu financiamento”. O acordo prevê também que as informações obtidas por meio do TFTP sejam repassadas à UE e que representantes de ambas as partes examinem conjuntamente, periodicamente, como o TFTP utilizou os dados num determinado período de tempo anterior. O relatório mais recente a esse respeito foi publicado em julho deste ano.

Embora o acordo especifique que os dados armazenados sejam utilizados estritamente para fins de combate ao terrorismo, a SWIFT acabou se tornando instrumento de aplicação de sanções ao Irã. Em fevereiro de 2012, o Comitê Bancário do Senado americano aprovou, por unanimidade, sanções contra a SWIFT por conectar-se a bancos iranianos que sofriam sanções dos EUA. No mês seguinte, a SWIFT desconectou bancos iranianos que constavam de uma lista apresentada pelo Conselho da UE, com entidades sob sanção. Após a assinatura, em julho de 2015, do acordo que estabeleceu os termos do controle internacional do programa nuclear iraniano, a maioria dos bancos iranianos sob sanção europeia teve a punição retirada e voltou ao ambiente da rede de comunicação.

Em novembro de 2016, segundo o semanário britânico The Economist, senadores americanos pretendiam incluir no rol de sanções que queriam aplicar à Rússia, por seu envolvimento na crise da Ucrânia, o banimento de bancos russos da SWIFT. Segundo a revista, o efeito sobre a economia russa seria enorme, uma vez que os bancos do país são mais ligados ao comércio internacional do que os do Irã, por exemplo. “As próprias regras da SWIFT preveem a exclusão de bancos envolvidos em atividades ilegais e isso tem sido aplicado ocasionalmente. Mas, se isso for usado frequentemente para aplicar sanções, poderá ser visto como um instrumento de política externa”.

De acordo com The Economist, o Banco Central russo, àquela altura, anunciou a possibilidade de desenvolver um sistema de transmissão de mensagens alternativo ao da SWIFT. E a China também havia “mostrado interesse em mudar o centro de gravidade do mundo financeiro para o leste”, mencionando a fundação de um banco de desenvolvimento pelo BRICS, grupo que reúne Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul. “Se a China e outros países que temem ser sujeitados a futuras sanções do Ocidente juntarem-se à iniciativa da Rússia, isso pode se tornar uma alternativa à SWIFT”.


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