Como os EUA obtêm informações para aplicar as sanções financeiras

Por temerem as penalidades do Departamento do Tesouro, os principais bancos sob jurisdição americana e mesmo estrangeiros consultam a lista de entidades sob sanção, bloqueiam a transferência eletrônica de fundos e informam o governo dos EUA

Armando Sartori

Na economia moderna, as transferências bancárias eletrônicas são a forma mais importante de pagamento realizada pelo sistema financeiro internacional. Essas transferências são feitas por grandes instituições financeiras e corporações internacionais, que as utilizam para enviar, em alta frequência, grandes volumes de fundos.

Uma transferência bancária se dá entre dois entes, que podem ser indivíduos, empresas não-financeiras e financeiras. Quem transfere comunica ao banco no qual tem uma conta o valor a ser transferido e os dados da conta do beneficiário. Se ambos possuem contas no mesmo banco, ocorre uma transferência interna, em que o valor é debitado da conta de quem quer transferir o dinheiro e creditado na conta de quem vai recebê-lo. Se quem quer fazer a transferência e o beneficiário não têm conta no mesmo banco, há duas alternativas. Uma é que tais bancos mantenham “contas correspondentes” um com o outro, e, assim, a transferência pode ser completada por esse meio. A outra, é que cada um dos bancos dos envolvidos na transação mantenha conta correspondente com um terceiro banco, intermediário, por meio do qual a transferência ocorrerá.

Nos EUA há dois poderosos sistemas que cumprem o papel de “banco intermediário”. Um é o Fedwire, sistema de comunicação e de liquidação de operações financeiras operado pelos 12 Federal Reserve Banks (que formam o Federal Reserve System, o qual cumpre o papel de Banco Central americano), no qual, bancos americanos mantêm contas correspondentes (segundo dados de 2009, seriam mais de 9 mil instituições financeiras). Entre os 12 Feds, o Federal Reserve Bank de Nova York (FRBNY) é especialmente relevante, uma vez que a maioria das transações do Fedwire origina-se das instituições financeiras sob sua jurisdição.

O outro sistema é o Clearing House Interinar Palamentas System (CHIPS), que, como o Fedwire, realiza tanto as funções de comunicação quanto de liquidação da transferência. Diferentemente do Fedwire, no entanto, o CHIPS é operado pelo setor privado. “O CHIPS é o principal sistema doméstico de transferência de fundos no EUA quando se trata de processar transferências eletrônicas de dólar entre bancos internacionais e outras instituições financeiras”, afirmam Barry Carter e Ryan Farha, do Georgetown Universitu Law Center, autores de artigo publicado em 2013 sobre as sanções financeiras aplicadas pelo Estado americano. Em 2015, o CHIPS realizou em média, por dia, 250 mil transações entre interbancárias, tanto internacionais como domésticas, movimentando, em média, 1,5 trilhão de dólares diariamente.

Fora do território americano, existe outro importante mecanismo ligado às transferências interbancárias internacionais, a Society for Worldwide Interbank Financial Telecomunications (SWIFT), baseada na Bélgica, também uma entidade privada. Só que, diferentemente do Fedwire e do CHIPS, o SWIFT é somente um sistema de comunicação – isto é, não é responsável pela realização de pagamentos ou transferências. O que esse sistema faz é fornecer uma linguagem comum – as instruções – para instituições financeiras encarregadas de realizar as transações, algo considerado vital para a liquidação de pagamentos internacionais. Tais fundos são transferidos por meio de bancos correspondentes, pelo Fedwire, pelo CHIPS ou outo sistema nacional de pagamentos. Em 2015, a SWIFT conectou mas de 11 mil instituições financeiras em mais de 200 países e territórios, que trocaram, em média, 32 milhões de mensagens diariamente.

“O cumprimento das sanções financeiras americanas tem início nos sistemas de pagamento”, dizem Carter e Farha. Mas o monitoramento em tempo real das transferências eletrônicas pelo governo dos EUA – o que permite o cumprimento das determinações do Escritório de Controle de Ativos Estrangeiros (OFAC) – é realizado pelo setor financeiro privado. O FRBNY, apesar de seu importante papel como banco intermediário, por exemplo, não é responsável por acompanhar em tempo real o fluxo de transferências eletrônicas do Fedwire com o objetivo de verificar se as exigências do OFAC estão sendo cumpridas.

“Se uma instituição financeira sujeita à jurisdição americana recebe fundos no qual um relacionado na lista [do OFAC] tem interesse (como uma instrução de pagamento na qual ou o transferidor originário ou o beneficiário estão proibidos de transacionar), a instituição precisa bloquear (‘congelar’) quaisquer fundos do listado ou, em algumas circunstâncias, rejeitar a transação”, explicam Carter e Farha.

A partir desse ponto, o banco que recebeu a solicitação da transferência eletrônica tem um prazo para produzir um relatório destinado ao OFAC, no qual precisa, caso um dos envolvidos na transação conste da lista, identificar a conta do indivíduo ou empresa, seu titular e endereço, o valor e a data em que a transação foi bloqueado ou rejeitado. Além desse tipo de fonte, o OFAC obtém dados por meio de auditorias e testes realizados nas instituições financeiras. E, segundo os dois autores, também por meio de “delações feitas por fontes confidenciais”.

Quando o OFAC descobre que uma transação que considera ilegal foi realizada por instituição financeira dos EUA sem ser bloqueada ou rejeitada, pode emitir carta de advertência, aplicar penalidades civil ou enviar o caso para uma agência encarregada de punir criminalmente a instituição. “O OFAC impôs centenas de milhões de dólares em multas civis em instituições financeiras e companhias nos EUA e no exterior por não bloquearem ou rejeitarem, ou por defraudarem instituições financeiras dos EUA ao processarem transferências ilegais envolvendo um país-alvo de sanção ou que conste da lista”, afirmam os autores do artigo.

As dificuldades enfrentadas pelos listados é enorme. Segundo o FRBNY, 95% das transações financeiras internacionais são liquidadas por meio do CHIPS – e monitoradas pelas instituições financeiras que as realizam. “Embora existam sistemas de pagamento fora dos EUA que podem realizar a liquidação de transações em dólar (por exemplo, o Clearing House Automated Transfer Sysystem, do HSBC), instituições financeiras que utilizam esses sistemas também recorrem à lista do OFAC”, explicam Carter e Farha.


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